Pages

14 April 2010

Zakon o fiskalnoj odgovornosti

Vlada Srbije priprema Zakon o fiskalnoj odgovornosti. Možda to baš neće biti novi zakon, već će se odredbe "inkorporirati" u postojeći Zakon o budžetskom sistemu, ali to nije toliko bitno. Bitno je šta će tu pisati.

Zakoni o fiskalnoj odgovornosti su počeli da se javljaju pre 20-30 godina. Cilj je bio da se kroz uvođenje dodatnih pravila oteža donošenje budžeta koji predviđaju velike deficite, odnosno da se oteža značajni rast državnog duga. Intuicija je tu prilično jasna - SVAKI političar se suočava sa zahtevima naroda za niskim porezima i visokom javnom potrošnjom. Rezultat takvog sistema podsticaja je takođe jasan - visok budžetski deficit.

Različite zemlje su uvodile različite mehanizme kontrole deficita kroz zakone o fiskalnoj odgovornosti. "Zlatno pravilo", koje se primenjuje u Velikoj Britaniji, je da se država ne može zaduživati za finansiranje tekućih obaveza, odnosno, alternativno posmatrano, da deficit ne sme biti veći od kapitalnih ulaganja. Brazil je, sa druge strane, imao ozbiljne probleme u finansiranju lokalnih i regionalnih vlasti, tako da se njihov zakon u velikoj meri bavi upravo time - kako se finansiraju niži nivoi vlasti i pod kojim uslovima i na koji način smeju da se zadužuju.

Druge zemlje su posebno pojačale "fiskalni monitoring" pri donošenju novih zakona. Ko god je imao priliku da čita obrazloženja novih zakona u Srbiji, mogao je često da se zaprepasti kada pročita da "sprovođenje zakona ne zahteva dodatna budžetska sredstva" iako se iz aviona vidi da je to laž. Dakle, zakoni o fiskalnoj odgovornosti često značajno osnažuju ulogu Ministarstva finansija u procesu izrade zakona i zahtevaju veoma detaljne analize efekata novih zakona, kako na budžet, tako i na građane.

Sledeći element koji se često javlja je dugoročnije budžetsko planiranje. U mnogim zemljama, kao i u Srbiji danas, donose se jednogodišnji budžeti, čime se znatno potcenjuju pravi efekti novih zakona i vladinih mera. Na primer, ukoliko se predvidi povećanje plata u prosveti od decembra, u obzir se uzimaju samo efekti OVE godine, koji su svakako mali.

Neke zemlje (možda je za nas najzanimljivija Mađarska) su uvele fiskalne savete, nezavisna stručna tela koja treba da se bave nadzorom nad celokupnim procesom izrade budžeta. Između ostalog, uloga im je da procenjuju osnovanost i realističnost vladine procene prihoda (i pretpostavki na osnovu kojih je procena urađena), ali i da se bave rashodnom stranom, da analiziraju nove propise i analize efekata koje ih prate.

Takođe, čuo sam da su neke zemlje donele i zakone u kojima je data formula za izračunavanje maksimalno dozvoljenog deficita. Naime, moguće je proceniti u kojoj fazi poslovnog ciklusa se nalazi zemlja, pa onda u zavisnosti od toga računati "maksimalno dozvoljeni deficit". Konkretno, ako je zemlja u dubokoj recesiji bio bi dozvoljen veći deficit, a u situaciji brzog rasta zahtevao bi se suficit. Fiskalni saveti koje sam malo pre pominjao, u nekim zemljama imaju ulogu revizora ovog obračuna.

Neke zemlje su se okrenule transparentnosti kao mehanizmu povećane fiskalne odgovornosti. Argumentacija je da kada bi narod znao na šta se sve troše pare, trošilo bi se manje para.

Dakle, ima različitih mehanizama, šta treba da piše u srpskom zakonu? Mislim da je potrebno nešto poput zlatnog pravila, mada su i tu moguće različite varijacije.

Pre toga je verovatno nužno da pojasnim neke osnovne stvari, pošto verujem da čak ni ljudi koji čitaju ovaj blog ne poznaju dovoljno metodologiju izrade budžeta. Tu ima nekoliko neočiglednih stvari. Prva je da deficit nije isto što i zaduživanje zemlje. Deficit može da iznosi i 10% GDP-ja, ali da se javni dug uopšte ne poveća. Kako? Pa, tako što može da se finansira iz donacija (ređi slučaj), ali može i iz prodaje imovine. Sa druge strane, otplata glavnice kod starih zajmova ne ulazi u budžet. U budžet ulazi samo otplata kamate. To ima smisla, na takav način računovodstva vode i firme, ali može nekome da deluje čudno. Sve to znači da "potrebe za finansiranjem/zaduživanjem" uopšte ne moraju da budu jednake deficitu. Mogu da budu i znatno veće (ako se ceo deficit finansira iz zaduživanja i ako dospeva visoka otplata glavnice) i znatno manje (ako su recimo prilivi od prodaje imovine veliki).

Uz sve ovo, meni se čini da bi član zakona poput "tekući budžetski rashodi se moraju finansirati tekućim prihodima" bila OK. To bi de facto značilo da se svo zaduživanje i svi prihodi od prodaje imovine moraju usmeriti ka kapitalnim ulaganjima. Ovo onda otvara pitanje distinkcije između tekućeg i investicionog održavanja infrastrukture, ali se to ipak može donekle prevazići.

Mislim da zakon treba i da predvidi dramatično povećanje transparetntosti, kako samog budžeta, tako i dnevnog poslovanja državnih organa. Ja bih voleo da vidim zakon sa odredbom "svaki državni organ mora da na sajt svoje organizacije stavi spisak svih dobavljača sa ukupnim ugovorenim iznosom sredstava predviđenih za kupovinu dobara/pružanje usluge".

Sledeće, mislim da je nužno da država počne da "pošteno" računa javni dug, odnosno da u njega počne da ubacuje i dugoročne obaveze penzijskog fonda. Tada bi bilo mnogo jasnije i vidljivije kakve efekte imaju parametarske promene penzija. Takođe, bila bi vidljiva još jedna stvar - da država ne treba da tera ljude da uplaćuju penzijske doprinose - jer penzijski doprinosi po svojoj suštini nisu "porez" već su "zaduživanje kod građana". O tome možda u nekom drugom postu, ovaj je već i ovako predugačak. Sa druge strane, "pošten" obračun javnog duga mora u obzir da uzme i uslove zaduživanja. Nikako nije svejedno da li je prosečna kamata 2% ili 8%, a to se sada nigde "ne vidi", svaki zajam se podjednako računa. To nije teško, treba prosto izračunati sadašnju vrednost budućih otplata uz neku jedinstvenu stopu.

Takođe, mora se ojačati uloga Ministarstva finansija u izradi novih zakona i drugih propisa i uopšte reformisati cela procedura pripreme propisa. O tome takođe možda u nekom drugom postu. Treba i ojačati primenu Zakona o javnim nabavkama. Pričao sam sa nekim advokatima na tu temu i čuo sam neke zaista loše stvari koje bi mogle relativno lako da se izmene.

Kao što možete da vidite, ja ne mislim da je uloga državnog revizora previše bitna. Ne kažem da je potpuno nebitna, ali generalno posmatrano mislim da Srbija nema veliki problem sa nenamenskim trošenja para. Daleko veći problem je što je uopšte budžetom bilo predviđeno da se pare na nešto potroše.

Za kraj, nisam uopšte ubeđen koliko donošenjem zakona može uopšte da se u ovoj oblasti nešto promeni. Meni se čini da su nužne promene Ustava. Recimo, poljski Ustav ima brojne odredbe koje se tiču javnih finansija, između ostalih i odredbu da javni dug ne može biti veći od 60% BDP-a. Ovde je i stari Lazarov post na sličnu temu.

5 comments:

немања ненадић said...
This comment has been removed by the author.
немања ненадић said...

Марко, ево од мене мали допринос овој важној теми. Могло би да буде проблема због тога што наш устав не познаје више и ниже законе, па тако, то што Скупштина себе обавеже (једним законом), не мора да значи да неће касније прекршити (доносећи други закон). Дакле, теоретски, могло би да се деси да данас усвоје Закон о буџетском систему који ће прописати ограничење дефицита, а да сутра изгласају већи дефицит и да то онда Уставни суд не може да обори. Међутим, чини ми се да је ризик да се нешто овако деси веома мали. И до сада се у припреми буџета поштовао Закон о буџетском систему, осим што је Влада готово увек пробијала рокове.

perica said...

Računi ministarstava i agencija bi morali biti onlajn dostupni - tzv. Open checkbook. Za vlast ne važi "innocent until proven guilty" već obrnuto - "guilty until proven innocent". Na vlasti je da dokaže da ne krade - ako može.

Igor said...

Marko:

A Srbijanska verzija CBO-a?
Znam da je u protekloj debati CBO izgubio na ugledu, ali u glavnom se njihove analize postuju, ne?

Marko Paunović said...

Nemanja,

Da, upravo je u tome predlog, sto ne mozes zakonom da ogranicis Skupstinu, vec samo Vladu. Mozda je onda resenje da zakon zabrani Vladi da PREDLAZE skupstini Zakon o budzetu koji nije u skladu sa Zakonom o fiskalnoj odgovornosti? Onda bi doduse u Skupstini, amandmanima, mogli da prekrse zakon...

perice,

Slazem se.

Igore,

Koliko kapiram, ideja ovog Fiskalnog saveta je nesto tako, da bude neki drzavni think tank za pitanja javnih finansija. Ja sam po malo skeptican doduse, ali ko zna, mozda to i nije losa ideja.